گزارش مركز پژوهش‌های مجلس تایید كرد
در سال 1402 حدود 70 درصد خانواده‌های فقیر دارای بیش از یك فرزند، دچار محرومیت شدید بوده‌اند
گروه اجتماعی
مركز پژوهش‌های مجلس در گزارشی، ضمن بررسی اعتبارات محرومیت‌زدایی تعیین شده در لایحه بودجه 1404 كشور، تاكید داشت كه كاهش جمعیت محروم در كشور طی 4 دهه اخیر نشان می‌دهد كه اقدامات دولت‌ها در این زمینه موثر بوده ولی چالش‌های سیاستگذاری، عملكرد، نحوه توزیع اعتبارات و حتی نحوه شناسایی جمعیت هدف باعث شده كه پوشش صد درصدی محرومیت و تاثیرگذاری كامل این اقدامات، با هدف‌گذاری‌ها فاصله داشته باشد. طبق این گزارش، رقم پیشنهادی دولت در لایحه بودجه 1404 برای محرومیت‌زدایی با رشد 80 درصدی نسبت به اعتبارات سال جاری به 165 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. نمودار این گزارش و مقایسه این اعتبارات طی سال‌های 1400 تا 1403 و در لایحه بودجه 1404 نشان می‌دهد كه در سال 1400 بیش از 78 هزار میلیارد تومان برای محرومیت‌زدایی تصویب شده بود ولی در این سال فقط 30 درصد از این رقم و معادل بیش از 23 هزار میلیارد تومان برای اجرای برنامه‌های محرومیت‌زدایی تخصیص یافت. در سال 1401 میزان اعتبارات محرومیت‌زدایی نسبت به سال 1400 كاهش 15 درصدی داشت و رقمی معادل بیش از 66 هزار میلیارد تومان بود كه از این رقم هم فقط 67 درصد و رقمی بیش از 44 هزار میلیارد تومان برای محرومیت‌زدایی تخصیص داده شد. در قانون بودجه سال 1402 اعتبارات محرومیت‌زدایی با افزایش 40 درصدی به بیش از 93 هزار میلیارد تومان و در سال 1403 با رشد 17.7 درصدی به بیش از 110 هزار میلیارد تومان رسید، اما دولت چهاردهم در لایحه بودجه‌ای كه برای سال 1404 به مجلس ارائه داد، رشد 79.7 درصدی برای اعتبارات محرومیت‌زدایی در نظر گرفت.
در گزارش مركز پژوهش‌های مجلس با نگاهی به اعداد و ارقام اعتبارات محرومیت‌زدایی طی 4 دهه اخیر آمده است: «برنامه‌های كاهش محرومیت در چهار دهه گذشته به صورت مستمر اجرا شده و در برخی حوزه‌ها مانند توسعه زیرساخت‌ها و بهبود امكانات زندگی، پیشرفت‌های چشمگیری حاصل شده است. با این حال، این اقدامات به صورت متوازن و متناسب با شرایط مناطق مختلف انجام نگرفته و همچنان برخی مناطق با محرومیت شدید مواجهند. اقدامات محرومیت‌زدایی در كشور عمدتا ماهیت عمرانی دارد و دولت متولی تامین منابع آن است، با این حال، عملكرد بودجه در سال‌های گذشته نشان می‌دهد كه میزان تخصیص این اعتبارات معمولا كمتر از ۵۰ درصد بوده است. همچنین، توزیع استانی اعتبارات همچنان فاقد شفافیت و توازن كافی است و متناسب با وضعیت واقعی محرومیت مناطق مختلف كشور تنظیم نشده است. بر اساس آخرین فهرست رسمی مناطق محروم كشور (مصوب سال ۱۳۸۸) ۷۵ درصد از پهنه جغرافیایی كشور به عنوان مناطق محروم شناسایی شده كه به خوبی گویای آن است كه توزیع استانی اعتبارات بر اساس چنین اطلاعاتی مبتنی بر واقعیت‌ها نیست.»
بخشی از این گزارش به یافته‌هایی درباره تاثیرات برنامه محرومیت‌زدایی طی 4 دهه اخیر اختصاص دارد و اعلام می‌كند: «فراگیری محرومیت در كشور در چند دهه گذشته كاهش چشمگیری داشته و به عنوان نمونه، بررسی شدت محرومیت (محرومیت همزمان خانوار در چندین زیرشاخص محرومیت) در سال 1385 نشان می‌دهد كه حدود 19.5 درصد از خانوارهای كشور بر اساس استانداردهای جهانی، شدت محرومیت میانه یا بالایی را تجربه می‌كردند، اما این عدد در سال 1402 به حدود 3 درصد كاهش یافته و بررسی‌های مركز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد كه در حال حاضر حدود 3 درصد از جمعیت كشور همچنان در سطح شدیدی از محرومیت به سر می‌برند. مشاهده سطوحی از محرومیت شدید در برخی مناطق كشور در كنار دستاوردهای قابل توجه محرومیت‌زدایی پس از پیروزی انقلاب اسلامی، حاكی از وجود چالش‌هایی در سیاستگذاری محرومیت‌زدایی است.»
در ادامه گزارش، فقدان تعریف واحد از محرومیت در قوانین كشور و به كار‌گیری شاخص‌های نامناسب برای شناسایی مناطق محروم، عدم ارتباط مناسب الگوی توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی میان مناطق مختلف كشور با اولویت‌های رفع محرومیت، عدم برنامه‌ریزی و بی‌توجهی به اولویت‌های رفع محرومیت، فقدان ساز و كار پایش و ارزیابی اثربخشی سیاست‌های اجرایی، فعالیت جزیره‌ای دستگاه‌های متعدد فعال در این حوزه و فقدان نهاد هماهنگ‌كننده، فقدان داده‌های كافی، دقیق و به‌روز از وضعیت محرومیت در كشور و در نهایت، عدم وجود درك مشترك میان سیاستگذاران و فقر پژوهان از پدیده فقر و به ویژه فقر چند بعدی و راهكارهای كاهش آن، به عنوان چالش‌های موفقیت كامل در محرومیت‌زدایی برشمرده شده است.
بخشی از این گزارش، نموداری مستند از تاثیر اقدامات برای محرومیت‌زدایی بر اساس محاسبات مركز آمار و بر مبنای پوشش شبكه برق، گاز و آب لوله‌كشی، وجود حمام در منزل، مسكن ایمن، سوخت گرمایشی مناسب، فضای كافی برای سكونت، وجود آشپزخانه و دسترسی به اینترنت در فاصله سال‌های 1385 تا 1402 است كه طبق این نمودار، در سال 1402، محرومیت از دسترسی به شبكه برق به صفر رسیده، اما همچنان 5.3 درصد محرومیت از دسترسی به آشپزخانه، 39.1 درصد محرومیت از دسترسی به اینترنت، 3.6 درصد محرومیت از دسترسی به آب لوله‌كشی، 19.1 درصد محرومیت از دسترسی به گاز لوله‌كشی، 5.3 درصد محرومیت از فضای مسكن ایمن، 5.8 درصد محرومیت از فضای كافی برای سكونت، 3.7 درصد محرومیت از دسترسی به حمام در منزل و 13.5 درصد محرومیت از سوخت گرمایشی مناسب وجود دارد.
در بخش دیگری از این گزارش، ضمن تاكید بر كاهش محرومیت در گذر زمان، 13 شاخص وضعیت محرومیت خانوارها در فاصله سال‌های 1385 تا 1402 هم بررسی و اعلام شده كه در سال 1385 حدود 9.6 درصد از خانوارهای كشور در سه شاخص، محرومیت همزمان داشته‌اند و فقط 36 درصد از خانوارها در هیچ شاخصی دچار محرومیت نبوده‌اند در حالی كه در سال 1402 علاوه بر كاهش شدت محرومیت در كل كشور، حدود 70 درصد خانوارها در هیچ شاخصی دچار محرومیت نیستند. 13 شاخص محرومیت كه در این گزارش در میان خانوارهای محروم درگیر محرومیت شدید مورد بررسی قرار گرفته شامل وسایل نقلیه (خودرو، موتورسیكلت و دوچرخه) و كالاهای با دوام (ماشین لباسشویی، انواع یخچال و انواع تلویزیون)، سواد سرپرست خانوار (بی‌سوادی)، دسترسی به آشپزخانه در منزل، تراكم جمعیتی، فقر غذایی (ناكافی بودن هزینه‌های خانوار برای تامین حداقل كالری مورد نیاز)، فقدان وجود حمام در منزل، دسترسی به وسایل ارتباطی (رادیو، تلفن همراه، تلفن ثابت، رایانه)، استفاده از مصالح مناسب در مسكن (استفاده از چوب، خشت و چوب یا خشت و گل به عنوان مصالح ساخت مسكن)، فقدان وجود آب لوله‌كشی در منزل، بازماندگی از تحصیل كودكان در سن تحصیل 6 تا 16 ساله، هزینه‌های كمرشكن درمانی و عدم پوشش بیمه درمانی پایه، فقدان وجود گاز لوله‌كشی، برق یا گاز مایع برای پخت و پز و دسترسی به شبكه برق است.
طبق نمودار ترسیم شده در این گزارش و برمبنای محاسبات سال 1402 مركز آمار ایران، بیشترین محرومیت در خانوارهای درگیر با محرومیت شدید، مربوط به محرومیت از وسایل نقلیه و كالاهای با دوام با شیوع 92.6 درصدی بوده و در حالی كه وضعیت سواد سرپرستان این خانواده‌ها به عنوان یك عامل تاثیرگذار بر تشدید محرومیت، شیوع 84.3 درصدی داشته و 61.5 درصد خانواده محروم درگیر محرومیت شدید، دچار تراكم جمعیتی به عنوان یك عامل تاثیرگذار بر شدت محرومیت، 59.7 درصد دچار فقر غذایی، 18.6 درصد دچار بازماندگی از تحصیل كودكان و 5.5 درصد با هزینه‌های كمرشكن درمانی درگیرند و در این گزارش تاكید شده: «یكی از جنبه‌های ارزیابی اثربخشی سیاست‌های محرومیت‌زدایی، بررسی روند كاهش محرومیت در كشور است. اگرچه جمعیت محرومان در كشور همواره در حال كاهش بوده، آیا به مرور زمان روند خروج از محرومیت نیز تسریع شده یا با كندی روبه‌رو بوده است؟ به‌طور كلی انتظار می‌رود كه سرعت كاهش محرومیت با گذشت زمان افزایش یابد، چراكه در سال‌های ابتدایی به دلیل بالا بودن نرخ محرومیت، امكانات و اعتبارات قابل توجهی لازم است تا كاهش محسوسی در سطح محرومیت مشاهده شود در حالی كه با كاهش نرخ محرومیت با اعتبارات محدودتری می‌توان محرومان باقی مانده را از آن وضعیت خارج كرد و طبیعتا كاهش محرومیت به مرور زمان تسریع خواهد شد.»
اما نمودار دیگری كه در این بخش از گزارش مركز پژوهش‌های مجلس، متوسط 5 ساله كاهش محرومیت شدید (بر حسب شاخص فقر چند بعدی) در فاصله سال‌های 1390 تا 1402 را مورد بررسی قرار داده، نشان می‌دهد كه در سال 1390 حدود 13.2 درصد جمعیت دچار محرومیت شدید بوده‌اند كه تعداد این جمعیت در سال 1391 به 13.9 درصد افزایش یافته، اما در سال 1395 به 12.9 درصد رسیده و در سال 1400 به 7.1 درصد و در سال 1402 به 6.1 درصد كاهش یافته است.
كارشناسان مركز پژوهش‌های مجلس در ادامه نوشته‌اند: «سرعت كاهش محرومیت شدید در دهه گذشته نزولی بوده و به نظر می‌رسد در میان چالش‌های محرومیت‌زدایی، بی‌توجهی سیاستگذاران به اولویت‌های محرومیت‌زدایی، علت اصلی این روند نزولی باشد. فقدان تعریف واحد از محرومیت و سطح‌بندی آن به محرومیت شدید و سطوح بالاتر موجب شده كه با گذشت زمان دغدغه‌های مختلف سیاستگذاران در قالب اقدامات محرومیت‌زدایی گنجانده شود و در عمل شاهد آن باشیم كه بر اساس آخرین فهرست رسمی مناطق محروم كشور (مصوب 1388) 75 درصد از پهنه جغرافیایی كشور به عنوان مناطق محروم شناسایی شود. در چنین شرایطی طبیعی است كه سیاست‌های محرومیت‌زدایی از اهداف اولیه خود (یعنی رفع محرومیت شدید) جا بماند. متاسفانه مساله شناسایی مناطق محروم بر اساس معیارهای واحد و به‌طور مستمر در گذر زمان پیگیری نشده است در حالی كه با كاهش سطح فراگیر محرومیت در كشور، برنامه‌ریزان باید با استفاده از روش‌های شناسایی مناطقی را كه همچنان در وضعیت محرومیت شدید به سر می‌برند، هدف‌گیری كرده و در اولویت رفع محرومیت قرار می‌دادند. بر اساس محاسبات انجام گرفته متوسط كاهش محرومیت شدید در ایران در 5 سال گذشته در سال 1402 حدود 7 درصد است در حالی كه عدد مشابه برای تعدادی از كشورها رقم بالاتری است كه نشان‌دهنده اثربخش‌تر بودن فعالیت‌های محرومیت‌زدایی در آنهاست. به عنوان مثال كشور چین در حدود دو دهه گذشته توانسته به‌طور متوسط سالانه 15 درصد شاخص فقر چند بعدی خود را بهبود دهد. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت كه روند كاهش محرومیت شدید در كشور با كندی مواجه شده است و این یعنی فعالیت‌های محرومیت‌زدایی جامعه هدف اولیه خود یعنی محرومین شدید را كمتر در بر گرفته یا آنكه اقدامات مذكور كمك قابل توجهی به رفع محرومیت آنها نمی‌كند.»
در نمودار دیگری از این گزارش درتوضیح ویژگی‌های خانوارهای درگیر محرومیت شدید در مقایسه با غیرمحرومان نشان داده شده كه خانوارهای زن سرپرست، خانوارهای دارای سرپرست سالخورده و خانوارهای دارای سرپرست بدون شغل، در مقایسه با خانوارهای دارای سرپرست مرد، شاغل و جوان یا حتی میانسال دچار محرومیت شدیدتر و فقیرترند. اما نمودار مهم‌تر در این گزارش، رابطه شدت محرومیت و ساختار خانوار در بین خانوارهای درگیر محرومیت شدید است.
نویسندگان گزارش مركز پژوهش‌های مجلس بر اساس محاسبات و یافته‌های مركز آمار در سال 1402 در این نمودار نشان داده‌اند كه تعداد فرزندان و بعد خانوار در خانوارهای محروم می‌تواند شدت محرومیت این خانواده‌ها را تشدید كند چنانكه خانوارهای محروم بدون فرزند و خانوارهای محروم با بعد خانوار كمتر از سه نفر، كمتر از همتایانی با فرزندان بیشتر و بعد خانوار بیشتر درگیر محرومیت شدید بوده‌اند. طبق همین نمودار، در بررسی ارتباط تعداد فرزندان و محرومیت شدید خانوارهای محروم نشان داده شده 56.7 درصد خانواده‌های محروم بدون فرزند، در زمره گروه‌های درگیر محرومیت شدید 20 تا 33 درصدی بوده‌اند در حالی كه در خانوارهای محروم دارای یك یا دو فرزند، این عدد به 32.8 درصد و در خانوارهای محروم دارای بیش از سه فرزند به 27.3 درصد كاهش یافته است، اما در سوی مقابل با افزایش تعداد فرزندان، بر تعداد خانوارهای محروم درگیر محرومیت شدید افزوده شده است به این معنا كه در خانوارهای بدون فرزند، فقط 29.9 درصد خانوارها دچار محرومیت 33تا 50 درصدی و فقط 13.4 درصد خانوارها درگیر محرومیت شدید 50 تا 100 درصدی بوده‌اند، اما در عوض، 60.2 درصد خانوارهای دارای یك یا دو فرزند با محرومیت شدید 33 تا 50 درصدی و 7 درصدشان با محرومیت شدید 50 تا 100 درصدی دست به گریبانند در حالی كه این وضع در خانوارهای دارای بیش از 3 فرزند وضع متفاوت‌تری دارد به این معنا كه 58.9 درصد خانوارهای محروم دارای بیش از 3 فرزند، محرومیت 33 تا 50 درصدی داشته، اما محرومیت 50 تا 100 درصدی، 13.8 درصد خانوارهای محروم دارای بیش از سه فرزند را درگیر كرده و بنا بر همین نمودار 67.2 درصد خانوارهای محروم دارای یك یا دو فرزند و 72.7 درصد خانوارهای محروم دارای بیش از 3 فرزند با محرومیت 33 تا 100 درصدی درگیر شده‌اند. بعد خانوار هم نتایج مشابهی را در این گزارش نشان می‌دهد به این معنا كه در مجموع، 42 درصد از خانواده‌های محروم یك نفره و 47.8 درصد خانواده‌های محروم دو نفره با محرومیت 33 تا 100 درصدی درگیر بوده‌اند ولی این عدد در خانوارهای سه نفره به 73.4 درصد و در خانوارهای 4 نفره به 59.3 درصد و در خانوارهای با بعد بیش از 5 نفر به 65.5 درصد افزایش یافته است. شاخص سوم در این نمودار، وجود فرد بالای 65 سال در خانواده محروم است كه نشان می‌دهد خانواده‌های محروم دارای یك یا بیش از دو فرد سالخورده بالای 65 سال، در مقایسه با خانواده‌هایی كه هیچ فرد سالخورده‌ای نداشته‌اند، كمتر با محرومیت شدید درگیر بوده‌اند چنانكه بیش از 60 درصد خانوارهای محروم دارای فرد سالخورده، محرومیت 20 تا 33 درصدی داشته و این عدد در خانواده‌های بدون فرد سالخورده 35.7 درصد بوده كه به نظر می‌رسد بهره‌مندی سالمندان خانواده‌های محروم از خدماتی مثل مستمری نهادهای حمایتی و كمك معیشت می‌تواند در كاهش شدت محرومیت شدید این خانواده‌ها در مقایسه با خانوارهای بدون فرد سالخورده تاثیرگذار باشد.
كارشناسان مركز پژوهش‌های مجلس ضمن اشاره به اینكه نقطه قوت اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه 1404، الزام به توزیع‌بخشی از اعتبارات محرومیت‌زدایی بر اساس شاخص فقر چند بعدی است، گزارش خود را با این نتیجه به پایان برده‌اند: «شواهدی از وضعیت فعلی كندتر شدن روند محرومیت‌زدایی در كشور در گذر زمان در كنار شواهد دیگری از وضعیت فعلی برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی در كشور نشان می‌دهد كه عملا با بی‌برنامگی در حوزه محرومیت‌زدایی مواجه هستیم و سیاستگذاری‌ها در گذر زمان متناسب با اولویت‌های رفع محرومیت در كشور تنظیم نشده و نیازمند بازنگری است. برنامه‌ریزی صحیح و هدفمند برای كاهش محرومیت مستلزم تصویری دقیق و به‌روز از پراكندگی محرومیت در كشور و به ویژه نیازمندی‌های محرومان است كه متاسفانه در این حوزه نه شاخص‌های مناسبی استفاده می‌شود و نه داده‌های به‌روز در كشور موجود است. اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه 1404 نسبت به میزان مصوب آن در قانون بودجه 1403 رشد 80 درصدی داشته، اما لزوما نمی‌توان گفت این میزان رشد قابل قبولی است، چراكه در سال‌های گذشته رشد این اعتبارات روند نوسانی داشته و عقب‌ماندگی‌هایی نسبت به تكالیف قانونی نیز وجود دارد. علاوه بر این مساله اصلی درصد تحقق اعتبارات محرومیت‌زدایی در بودجه است كه همواره نرخ‌های پایینی را تجربه كرده است. بنابراین در مجموع نمی‌توان گفت این حجم از اعتبارات برای نیازمندی‌های محرومیت‌زدایی كفایت می‌كند.»
نظرات