از ممالک محروس تا «استانهای محبوس»!

نویسنده: دکتر صلاح‌الدّین خدیو
سیّد محمّد خاتمی‌ رئیس‌جمهور پیشین در لابلای گفتاری از شیوه‌ی متمرکز و عمودی کشور انتقاد و از فدرالیزم به عنوان روشی برای حکمرانی منعطف و شایسته سخن به میان آورده است.
گرچه منظور خاتمی‌ کاملاً روشن نیست، امّا از فحوای کلام و برخی اشاراتش می‌توان به این نکته پی برد که وی گونه‌های سیاسی و قومی‌مسأله را مدّ نظر ندارد و بیشتر به یک نظریّه‌ی مدیریتی می‌اندیشد.
منتقدان وی و در رأس آنان سیّد جواد طباطبایی امّا با شمشیر آخته بلافاصله به میدان آمده و رئیس‌ جمهور سابق را حسابی نواختند. می‌توان از کنار این دعوا گذشت و داستان را به گونه‌ای دیگر و بر اساس درک مفروض پیشگفته از کلام خاتمی ‌بازگو کرد. خاتمی‌ هشت سال عالی‌ترین مقام اجرایی ایران بوده و بنا بر تجربه‌ی زیسته با چالش‌های سر راه حکمرانی مطلوب کاملاً آشنا و دمخور است.
آیا شگفت‌انگیز نیست، شانزدهمین کشور دنیا به لحاظ جمعیّت و مساحت، واجد هیچ شکلی از حکومت محلّی نیست؟ البتّه به نسبت برخی قهقراهای دیگر عجیب نیست. قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی مشروطه که حتّی برای امروز هم مترقّی است، همانقدر امکان عملی شدن یافت که مشروط شدن قدرت و نطام تفکیک قوا در ادوار بعد.
مسأله امّا این است که حتّی در یک نطام اقتدارگرا هم قسمی‌ تقسیم قدرت و فدرالیزه کردن آن، شرط کارامدی و مآلاً توفیقی اجباری است. چه حکومت‌های محلّی امروزه جزء ذاتی و ضروری حکمروایی مطلوب و راهی به سوی افزایش نرخ مشارکت مردم هستند. میانبری که در نهایت به شاهراه توسعه‌ی سیاسی می‌رسد.
ممکن است گفته شود که شوراها نمودی از حکومت محلّی هستند. صد البتّه که این‌گونه نیست. شوراها در ایران نوعی مدل ابتدایی و رقیق شده از مدیریت شهری می‌باشند که بدلیل ضعف‌های ساختاری و نهادی یا نهایتاً به «مدیریت دفع پسماند» تبدیل می‌شوند و یا به حیاط خلوت نهادهای حاکمیتی قدرتمند دیگر.
کارکردهای علیحده‌ی دیگرشان نظیر شهرخواری و روشن کردن موتور زمین‌خواری و رودخواری و ... بحثی جداست.
به قانون تقسیمات کشوری و نحوه‌ی اجرای آن در هشتاد سال گذشته بنگرید.
پدران بنیادگذار تقسیمات کشوری نوین گرچه برخی ملاحظات جمعیتی، تاریخی و اقتصادی را در تأسیس استان‌های جدید در نظر گرفتند ولی به جرأت می‌توان گفت در ندیدن نقوش رنگارنگ و متنوّع کهنه فرش ریزبافت ایران و داشتن دیدی مکانیکی و تقلیل‌گرا چندان تفاوتی با سایکس پیکو نداشتند که مرزهای خاورمیانه‌ی نوین را با خط کش و پرگار و نقّاله ترسیم کردند.
یقیناً کشورهای دیگر از این قسم چالشها برکنار نیستند. امّا هریک به گونه‌ای به لوازم تقسیم قدرت تن داده و تلاش کرده‌اند از چالش‌های احتکار قدرت در مرکز برکنار بمانند.
مسأله این است که تقسیمات کشوری فعلی که نسبت به آخرین صورت‌بندی آن در رژیم گذشته تفاوت چندانی نکرده، نه تنها نسبت چندانی با سنّت سیاسی و اداری «ممالک محروسه‌ی ایران» ندارد، بلکه بعضاً فاقد بینش و ربزبینی‌های عقل مدرن معطوف به کنترل و نظارت بیشتر هم هست.
ظاهراً منتقدان خاتمی ‌نگران آنند که پرورش ایده‌ی وی و پر و پال گرفتن آن، در نهایت منجر به تجدید نظر در تقسیمات استان‌محور و تبدیل کشور به چند ایالت بزرگ بر مبنای ویژگی‌های تاریخی، زبانی، فرهنگی و سیاسی شود.
در پاسخ باید گفت، این نگرانی بیجایی است، دستکم تا آینده‌ای دور و چیرگی تعریفی گشاده و دموکراتیک از هویّت ملّی و بالادستی گفتار کثرت‌گرایانه در سیاست و فرهنگ و اقتصاد و دیگر حوزه‌های اجتماعی.
در مقابل دستور کار «اشاعه‌محور» بالا که در کوتاه‌مدّت بختی برای اجرا ندارد، می‌توان نوعی مکانیسم‌افراز را بکار برد:
امتناعی که در رابطه با تقسیم استانهای کنونی و تشکیل استانهای جدید وجود دارد، زائل شود. بدین معنا که با دو برابر و یا سه برابر کردن واحدهای استانی، منابع عمومی ‌را به نحوی مستقیم‌تر و عادلانه‌تر تقسیم کرد.
کمبود و ندرت استان و اهمّیّت وافر آن در نظام اداری باعث شده که برخی شهرها اهمّیّتی بیشتر از شأن واقعی خود بیابند و در مقابل برخی شهرهای مهمّ نیز نادیده گرفته شوند.
در واقع شکاف مرکز ـ پیرامون معروف صرفاً به معنای شکاف میان پایتخت به عنوان یک مرکز اقتصادی و خدماتی مهمّ و برخوردار از سهمی‌ غیرعادلانه از تولید ناخالص ملّی با سایر مناطق نیست.
چه عین این رابطه در اشلی کوچکتر میان مراکز استان و شهرهای دیگر بازتولید و تکثیر شده است.
تجربه‌ی ترکیه در این زمینه با جمعیّتی مشابه و مساحتی کمتر راهگشاست. ترکیه‌ی هشتاد میلیونی 81 استان دارد که تقریباً سه برابر کشور ما محسوب می‌شود. این تکثّر استانی در کنار اختیارات به نسبت مهمّی ‌که شوراها و شهرداریها دارند، امکان بیشتری برای نضج گرفتن و تقویت حکومت‌های محلّی و منطقه‌ای فراهم می‌کند.
این در حالی است که در ایران نهادی مانند شورای عالی استان‌ها که بنا بود ناهمواریهای توسعه‌ای کشور را با تصویب قانون و پیشنهاد لایحه، از میان بردارد، عملاً به تشریفاتی زائد و ناقص تبدیل شدە است.
برای ایضاح بیشتر مثالی می‌زنم. جمعیّت کردهای آذربایجان غربی از خود استان کردستان و حداقل ده استان دیگر بیشتر است. این گروه قومی ‌قابل توجّه در دولت ‌هاشمی‌رفسنجانی که کاملاً نادیده گرفته شدند.
این مسأله از این جهت مهمّ است که دولتی که پس از جنگ سکّان امور را در دست گرفت، یک دولت قدرتمند و حدّاکثری به معنای واقعی کلمه بود و نقش مهمّی ‌در پی‌ریزی نظام اداری فعلی و ریل‌گذاری مسیرهای آتی داشت.
آثار سوء این وضع هنوز باقی است و به آسانی نمی‌توان از پیامدهای درازدامن آن رها شد. هم از لحاظ عقب ماندگی و محرومیّتی که چونان تقدیری محتوم بر مناطق کردنشین و مآلاً تمام استان تحمیل شده و هم تبعات سیاسی مسأله که کلانتر از حوزه‌ی جغرافیایی موصوف است.
تکثیر استانها دستکم این حسن را دارد که دسترسی برابر و حضور همسان همه در مرکز سیاسی و اقتصادی کشور تضمین می‌گردد و از دعواهای منطقه‌ای کنونی که به مسأله‌ای مهم در فضای بین الاذهانی تبدیل شده، کاسته می‌شود.
لازمه‌ی رسیدن به این هدف البتّه تقویت و نهادینه کردن شوراها و شهرداریها و احترام به استقلال و نهادمندی آنهاست.
در مرحله‌ی بعد می‌توان استانهای قرین را بر اساس ویژگیهای جغرافیایی، تاریخی و فرهنگی در مناطق و نواحی بزرگتر جا داد و افراز بدست آمده را به اشاعه‌ای روشن و قراردادی تبدیل کرد.
همانگونه که پیشتر هم گفته شد لازمه‌ی توفیق و به سرانجام نهایی رسیدن ایده‌ی حکومت محلّی، وجود کثرت‌گرایی سیاسی و فرهنگی و تضمین حقوق شهروندی ناشی از الزامات دولت ـ ملّت است؛ امّا این به معنای آن نیست که در این مسیر یکی مقدّم است و دیگری تالی، بلکه لازم و ملزوم یکدیگرند و باید پا به پای هم به پیش بروند.
می‌توان از طنین ناخوشایند واژه‌ی فدرالیسم به تنگ آمد، امّا نمی‌توان ضرورت حکومت محلّی و تقسیم قدرت میان مناطق را انکار نمود.
کسانی که فدرالیزم را اندیشه‌ای ضدّ لیبرالی و خاصّ‌گرا می‌دانند، لزوماً لیبرالهای ملّت‌گرا نیستند، بلکه مرکزگرایانی می‌باشند که هیچگاه طعم حاشیه‌نشینی فرهنگی، اقتصادی و سیاسی را نچشیده و مقهور اراده و سلیقه‌های الیت متّصل به شیر نفت و متّکی به قدرت مرکز نشده‌اند.
در پایان ذکر این نکته خالی از فایده نیست که پیشنهاد کوچکتر کردن استانها به مثابه‌ی یک راه‌حلّ می‌تواند در بسته‌ی «اصلاحات سیاستی» قرار گیرد که اصطلاح محبوب اصلاح‌طلبان پشیمان قدیم و ایرانشهرگرایان کنونی است، امّا به یقین شرط موفّقیّت و کامیابی آن، «اصلاحات سیاسی» عمیق و برگشت‌ناپذیر است.

بخش اخبار: 
اصلی